Analiza orzecznictwa regionalnych izb obrachunkowych (RIO) ujawniła liczne rozbieżności w zakresie dopuszczalnych sposobów przeznaczania dotacji celowych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego (JST) przez kluby sportowe. Jak się okazuje, ustanawiane w uchwałach przez organy stanowiące JST konkretne wydatki jakie kluby sportowe potencjalnie mogłyby ponieść na realizację celów publicznych w zakresie sportu są bardzo często kwestionowane przez organy nadzorcze. Co stanowią w tym aspekcie przepisy prawa oraz jakie kierunki wytycza w tym obszarze orzecznictwo RIO?
Podstawy prawne przyznania dotacji celowych klubom sportowym
Zgodnie z ustawą z dnia 25 czerwca 2010 roku o sporcie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1133); dalej: „ustawa o sporcie”, klub sportowy działający na obszarze danej JST, który nie działa w celu osiągnięcia zysku może otrzymywać dotację celową z budżetu tej jednostki na podstawie uchwały jej organu stanowiącego w przedmiocie warunków i trybu finansowania zadania własnego, jakim jest tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi sportu. Uchwała taka powinna zawierać cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka zamierza osiągnąć, a sama uchwała powinna być podjęta z zastosowaniem przepisów ustawy o finansach publicznych (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie).
Przepisy doprecyzowują również konkretne przeznaczenie dotacji. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o sporcie ma ona służyć realizacji celu publicznego i może być przeznaczona w szczególności na: realizację programów szkolenia sportowego, zakup sprzętu sportowego, pokrycie kosztów organizowania zawodów sportowych lub uczestnictwa w tych zawodach, pokrycie kosztów korzystania z obiektów sportowych dla celów szkolenia sportowego, sfinansowanie stypendiów sportowych i wynagrodzenia kadry szkoleniowej. Dodatkowym rygorem jest natomiast wpływ na poprawę warunków uprawiania sportu przez członków klubu sportowego, który otrzyma dotację lub zwiększenie dostępności społeczności lokalnej do działalności sportowej prowadzonej przez ten klub.
Artykuł 28 ust. 2 ustawy o sporcie zawiera zatem jedynie przykładowe wskazanie sposobów przeznaczenia dotacji, sam zaś ich katalog poprzez użycie w przepisie sformułowania „w szczególności” ma charakter otwarty. Był to niewątpliwie świadomy zabieg ustawodawcy, który z jednej strony dążył do doprecyzowania kwestii przeznaczania dotacji, a jednocześnie wyraził wolę możliwie szerokiego wspierania środowiska sportowego przez samorządy. W konsekwencji doprowadziło to do powstania rozbieżności na gruncie orzecznictwa RIO, które często unieważniają uchwały podjęte przez organy stanowiące JST ze względu na ustalanie przez nie sposobów wydatkowania dotacji, które nie służą realizacji celu publicznego w zakresie sportu. Jakie zatem wydatki niemieszczące się w podstawowym katalogu dotacji są akceptowane przez organy nadzorcze, a jakie uznawane są za niedopuszczalne?
Dopuszczalne sposoby przeznaczania dotacji według RIO
Analiza orzeczeń RIO prowadzi do wniosku, że organy stanowiące JST często korzystają z otwartego katalogu przeznaczania dotacji i określają w ten sposób różnorodne formy ich wydatkowania.
Wśród akceptowanych przez RIO form przeznaczania dotacji można wskazać tytułem przykładu.: pokrycie kosztów organizowania zawodów sportowych lub uczestnictwa w tych zawodach, m. in. transport, wyżywienie, zakwaterowani zawodników; obsługa sędziowska; ulepszenia posiadanego sprzętu sportowego służącego uprawianiu sportu; pokrycie wydatków obejmujących utrzymanie, remont lub modernizację obiektów i urządzeń sportowych do realizacji celów szkolenia sportowego; pokrycie wydatków związanych z udziałem zespołu w rozgrywkach ligowych (opłaty związkowe, rejestracyjne zawodników); opiekę medyczną, badania lekarskie zawodników; wynagrodzenia trenerskie i instruktorskie wraz z pochodnymi od tych wynagrodzeń (np. Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2011 r. IX/1723/2011).
RIO dopuszczają również przeznaczanie dotacji na realizację celu publicznego z zakresu sportu w postaci poprawy warunków uprawiania sportu przez zawodników klubów sportowych; osiągania wyższych wyników sportowych przez zawodników klubów sportowych; promocji sportu i aktywnego stylu życia wśród mieszkańców; poprawy kondycji fizycznej i zdrowia psychicznego mieszkańców gminy poprzez uczestnictwo w aktywnym stylu życia czy umożliwienie dostępu do różnorodnych form sportowej aktywności jak największej liczbie mieszkańców (np. Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 18 lutego 2011 r. 7/26/2011).
Niedopuszczalne sposoby przeznaczania dotacji według RIO
RIO zgodnie stoją na stanowisku, że organy stanowiące JST określając w uchwałach zadania, na które można przeznaczyć dotację powinny określić je w sposób zupełny i wyczerpujący. Organy nadzorcze za niedopuszczalne uznają posługiwanie się katalogiem otwartym wydatków i ich określaniem przy użyciu zwrotu „w szczególności”. Postanowienia tego rodzaju są wówczas unieważniane przez RIO z uwagi na zagrożenie nieuprawnionym i dowolnym rozszerzaniem katalogu wydatków (np. Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 5 października 2016 r., 19/1028/2016).
Podobne zapatrywania RIO wyrażają wobec zapisów w uchwałach organów stanowiących JST, zgodnie z którymi przyznane dotacje mogą być przeznaczone na "inne koszty bezpośrednio związane z realizacją wnioskowanego przedsięwzięcia.” W ocenie organów nadzorczych postanowienia tego rodzaju pozostawiają zbyt dużą swobodę i dowolność w rozporządzaniu dotacjami, co stoi w sprzeczności z dyrektywą określenia tego rodzaju wydatków w sposób wyczerpujący.
Za niedopuszczalne RIO uznają także przeznaczenie otrzymanej dotacji przez klub sportowy na prowadzenie statutowej działalności sportowej. Uzasadnione jest to faktem, iż statutowa działalność sportowa klubu nie zawsze musi pokrywać się z katalogiem wydatków możliwych do sfinansowania z tej dotacji określonych w uchwale (np. Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2016 r. 2/228/2016).
Realizacją celu publicznego z zakresu sportu i w konsekwencji brakiem możliwości przeznaczenie dotacji nie będzie również promocja wizerunku danej gminy jako gminy stwarzającej warunki dla rozwoju sportu (np. Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie z dnia 15 marca 2012 r. 0102-80/12).
Poza wyżej wymienionymi wydatkami, należy również wskazać, iż nie budzi większych wątpliwości, że również niedopuszczalne jest przeznaczenie dotacji m.in. na.: opłatę transferu zawodnika z innego klubu sportowego, zapłatę kar czy mandatów, koszty obsługi prawnej lub księgowej klubu sportowego czy pokrycie bieżących zobowiązań lub zadłużeń. Postanowienia takie zresztą bardzo często znajdują się w samych uchwałach organów stanowiących JST w sprawie określenia warunków i trybu finansowania w formie dotacji zadań służących rozwojowi sportu.
Podsumowując, jak wynika z analizy orzecznictwa RIO, ustanowiony w ustawie o sporcie otwarty katalog możliwości przeznaczenia dotacji spowodował różne, często skrajne podejścia do określania sposobów ich wydatkowania przez organy stanowiące JST w poszczególnych regionach Polski. Aby ujednolicić te kwestie należałoby postulować zmianę treści art. 28 ust. 2 ustawy o sporcie poprzez wprowadzenie katalogu zamkniętego możliwości przeznaczenia dotacji. W tym celu konieczne byłoby usunięcie z treści przepisu sformułowania „w szczególności”. Z drugiej strony, aby nie ograniczyć w ten sposób możliwości szerszego wsparcia sportu przez samorządy, należałoby poszerzyć ten katalog o inne, konkretne możliwości pożytkowania dotacji przez kluby sportowe. Zabiegi te mogłyby ujednolicić kwestię dotowania środowiska sportowego przez samorządy i zapobiec różnicowania sytuacji klubów sportowych z uwagi na różne podejścia do tego problemu organów stanowiących JST w poszczególnych rejonach Polski.
